摘自《第三期融资租赁业务开展与人才培养高级研修班》会刊 2007年09月23日

　　作者 人大财经委 李鲁阳 张雪松

    融资租赁的监管问题是融资租赁立法过程中遇到的一个重点和难点问题。之所以是重点，是因为对融资租赁实施正确监管关系到这一行业的健康发展。之所以是难点，是因为对这一行业是否需要监管、监管到什么程度、如何进行监管、由谁实施监管等问题，业内存在不同意见，目前对于全行业进行主管的部门不明确，以致影响到对该行业的有效监管，成为该行业发展不尽如人意的重要原因。本章在专题研究的基础上，对专题研究的情况加以概括、提炼、吸收得出了一些结论，希望这些结论能够为融资租赁立法提供参考。

    第一节 我国融资租赁业的发展

    一、现代租赁业的产生与发展

    租赁，作为一种社会经济活动早巳有之，现代租赁起源于二次世界大战以后，是在科学 技术不断发展和市场金融制度不断完善的基础上产生的。现代租赁最早出现在美国，二战后，美国需要调整庞大的军事工业，尽可能将其转变为民用工业，在这一转变过程中，企业不仅需要通过租赁获得设备的使用价值，而且需要通过租赁融通资金，现代租赁便应运而生。1952年美国成立了世界第一家融资租赁公司，以后，西欧、日本、加拿大、韩国等一些国家也随之逐步发展起来，陆续成立了各自国家的租赁公司，目前已经有80多个国家开展了融资租赁业务。20世纪70年代中期，租赁在促售和资金融通方面的功能逐渐为世界许多国家所认识。 随着银行进一步深入租赁业，促进了这一业态的迅速发展。当前，现代租赁以其独有的融资 与融物、金融与贸易相结合的功能，已成为许多设备制造商扩大产品销售的一种有效手段，资源配置的一种重要方式，日益受到人们的重视，在经济发展中发挥着越来越重要的作用。

    发达市场经济国家，普遍重视租赁业，多次召开租赁业的国际会议，并成立了国际性的租赁协会。目前，现代租赁业正在世界范围内普及，大到飞机、卫星、轮船和各种成套设备，小到一些办公用品都可以成为租赁商品。据有关资料统计，从1983年到1988年间，设备租赁平均增长率为22．5％。1994年，全球租赁总额已高达3564．4亿美元(尚不包括600—1000亿美元的汽车租赁)，其中美国1402亿美元，日本736．7亿美元，德国383亿美元，韩国132．3亿美元。据世界租赁年报统计，近年来全球租赁总额连年提高，2000年达到4989．5亿美元，比上年增长5．4％，2004年全球租赁交易总量达到5791．3亿美元，比上一年交易量增长了近675亿美元，增长13．2％。租赁业在发达市场经济国家被誉为“朝阳产业”。在欧美等发达国家，飞机、信息设备、工程机械、商用车辆、船舶、医疗设备等的租赁交易额已占全部交易 额的50％—80％，其中跨国的国际租赁业务比重逐年提高。美国是世界上租赁最发达的国家，其租赁总额占全球租赁交易额的40％以上。美国的IBM信贷公司、兰克施乐国际租赁公司、太平洋三环租赁公司、国际商业机器公司、通用电器公司、汉诺威尔公司等公司开展各种租 赁业务，许多大企业80％以上的产品都是通过租赁方式销售的。1993年德国戴姆勒一一奔驰 集团汽车租赁总量43万辆，平均每生产4辆汽车就有1辆是以租赁方式售出。租赁业在西方发达国家已经成为仅次于银行信贷的融资工具，据不完全统计，目前全球近1／3的投资通过这种方式完成。

    需要说明的是，此处所称的现代租赁是一种不规范的称谓。许多国家的现代租赁是一种将融资租赁包括在内的比较宽泛的业态，因此，这些国家包括一些国际机构的有关统计数据与我国融资租赁统计数据具有不完全的可比性，尽管如此，从有关数据中还是能够反映出一些经济发达国家包括融资租赁在内的现代租赁业态是十分发达的。

    二、我国融资租赁业的发展历程

    我国的融资租赁是改革开放政策的产物。改革开放以后，为了扩大国际经济合作和技术交流，开辟利用外资的新渠道，吸收引进国外的先进技术和设备，1979年10月中国国际信托投资公司在北京成立。1980年初，中信公司派出小组赴日考察。在此期间，作为尝试也是为了促进北京出租车行业的发展，曾用跨国租赁方式从日本引进了一批汽车，并推荐民航用杠杆租赁方式从美国引进了第一架波音747飞机。这些举动成为我国最早的融资租赁实践。1981年4月，中信公司与北京机电设备公司、日本东方租赁公司合资创立了中国东方租赁有限公司。同年7月，又与国家物资局共同组建了中国租赁公司。这些公司的成立标志着我国融资租赁业的诞生。

    20多年过去了，我国融资租赁业在曲折中发展，大致可以划分为三个阶段。

    第一阶段为1981年—1987年，是迅速发展阶段。这一阶段，全国有中外合资租赁公司20家，中资租赁公司25家，加上兼营租赁业务的机构，三类共计百余家。当时融资租赁业务增长迅速，1981年租赁额为200万美元，据不完全统计，至1987年6月租赁额近24亿美元，承租户达3000余家；其中，中外合资租赁公司累计租赁额12亿美元，租赁项目]400多个。当时还是改革开放的初期，几乎所有承租户的固定资产更新都要得到政府的批准，几 乎没有欠租现象发生，即使个别项目短时间内拖欠，也会由于一些行政措施很快还款。

    第二阶段为1988年—]998年，是问题暴露、政策调整阶段。1988年6月20日，最高人民法院公布了政府为经济合同提供担保无效的司法解释。随着改革开放的深入发展，我国逐步改变一些不符合市场经济要求的作法，这是完全正确的。由于银行、财政等部门不再为企业提供担保，美元、 日元等外币不断升值，内资融资租赁企业税收负担相对较重等原因，承租企业拖欠租金愈演愈烈。据不完全统计，到]994年6月，中外合资租赁公司被拖欠的租金总额约为6亿美元。在融资租赁业的问题不断暴露的同时，出现亚洲金融危机而且影响逐步加深，外方投资者的信心动摇，特别是日方投资者(1996年前成立的36家中外合资租赁公司，其中22家有日本股东)纷纷撤资。加之，根据]995年7月1日起施行的商业银行法的规定，商业银行陆续从融资租赁公司中撤出股金，导致融资租赁业受到重创。其间，财政部等国家四部委联合发文，批准为解决政府曾经提供担保的中外合资租赁公司的欠租问题垫付2亿美元资本金，有效缓解了这一严重问题。

    第三阶段为1999年至今，是恢复发展阶段。国家对融资租赁企业实施行业管理的部门不明确。中国银监会依据《金融租赁公司管理办法》对全国12家曾经具有银行背景的融资租赁公司以及]00多家兼营融资租赁业务的金融机构(业务量很有限)进行监管；商务部依据《外商投资租赁公司审批管理办法》对外商投资租赁公司进行市场准入的审批，要求外商投资租赁公司按照一定的资产负债比例进行经营；商务部于2004年底开始分两批共批准20家内资企业从事融资租赁业务试点。此外，还有数目不祥、未经审批的众多企业也在从事融资租赁及其相关业务。需要特别指出的是，自1995年7月实施商业银行法，商业银行陆续从融资租赁公司撤出股金后，受中国银监会监管的12家曾经具有银行背景的融资租赁公司，就其实质来讲，与其它融资租赁公司相比并无大的区别，主要区别仅在于分属不同部门管理。在此期间，境外相关企业越来越看好中国的融资租赁市场，如通用、卡特彼勒、日立、西门子等世界著名的跨国公司都在中国设立了独资的租赁公司。相比之下，中资公司的数目虽然有所增加，但实力相差很大。

    三、我国融资租赁业的法律环境

    良好的法律环境是促进融资租赁业健康发展的基础律、法规以及部门规章主要包括：

    目前我国与融资租赁直接相关的法

    1、《中华人民共和国合同法》(1999年3月15日中华人民共和国主席令第15号公布)第十四章“融资租赁合同”

    合同法的立法目的是为了规范当事人的交易行为，调整当事人的责权利关系。合同法分 别对融资租赁和租赁作了专章规定。根据合同法第十四章，融资租赁合同是出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，提供给承租人使用，承租人支付租金的合同。合同法第十四章从私法角度明确了融资租赁三方当事人的权利及义务分配，规定了合同订立、合同生效、合同内容、合同效力、合同履行、合同变更和转让、合同终止和解除等 法律规范，第一次从法律层面明确了融资租赁的概念，赋予融资租赁合同以法律地位，对该 行业的发展具有里程碑式的意义。合同法在法律层面确认了只有“租赁”和“融资租赁”两个概念，目前的融资租赁立法工作就是针对法律层面的融资租赁进行立法。但是，合同法由于受到调整范围的限制，无法对有关组织法和管理法方面的内容作出规定。而且，基于当时融资租赁业的发展状况，在租赁物的种类、租赁物的登记、违约救济、租赁物取回、风险承 担、承租人在供货合同中的权利等方面，合同法专章也没有涉及，需要作进一步的补充、完善和发展。

    2、《关于审理融资租赁合同纠纷案件若干问题的规定》(最高人民法院于1996年发布)为了解决融资租赁纠纷的法律适用问题，在法律未作专门规定的情况下，最高人民法院 为了指导人民法院审理有关融资租赁纠纷，经最高人民法院审判委员会第793次会议讨论通 过，于1996年5月27日发布该规定。规定共21条，内容较为广泛。最高法院以司法解释的 形式弥补立法不足的空白，这种没有立法就先有司法解释的做法在全世界也鲜有先例，也是我国法制建设中实事求是、不拘泥于形式的原则体现，解决了融资租赁业当时面临的诉讼难 的问题。

    3、《金融租赁公司管理办法》(中国人民银行行长2000第4号令)

    该办法按照非银行金融机构的标准，对融资租赁公司的设立、审批、业务范围、监管等 做了全面规范。中国人民银行(现在是银监会)负责审批设立和监管金融租赁公司，这类公 司不但可以经营融资租赁和租赁，而且还可以中请经营其它一些金融业务，诸如同业拆借、接受法人机构的租赁委托基金和向融资租赁项下的承租人提供流动资金贷款等，属于非银行金融机构。其投资人既可以是中国法人，也可以是境外法人，但不得是自然人。最低注册资本金为人民币5亿元，经营外汇业务的金融租赁公司应另有不低于5千万美元(或等值可兑 换货币)的外汇资本金。金融租赁公司在经营过程中要遵守审慎经营规范，在资本充足率、主营业务比例、单一客户风险敞口、高管人员任职资质等方面接受严格的金融监管。

    4、《外商投资租赁业管理办法》（商务部令2005第5号）

    商务部(原为外经贸部)对其监管的外商投资融资租赁公司制定了相应的管理办法。该办法规定，外资融资租赁公司由商务部负责审批设立和监管，其投资人中必需有境外法人。可以经营融资租赁和租赁，但不得经营其它金融业务。注册资本金不得低于1000万美元，资产负债比不超过1：10。

    5、《企业会计准则第21号一租赁》(财政部财会[2006]3号文)

    该准则从会计核算的角度将租赁业区分为“融资租赁”和“经营性租赁”两类，并对两 种租赁业务的会计处理做了明确规定。该准则注重融资租赁交易的经济实质，通过区分交易中谁是租赁物的实际所有权人，从而明确由何方在会计账目上对租赁资产进行资本化的问题。 该准则充分借鉴了国际会计准则(1AS)的有关规定，但由于其规定较为复杂、不利于融资租赁的业务创新而受到一些置疑。

    6、《关于营业税若干政策问题的通知》财政部、国家税务总局(财税[2003]16号文)其中“三、关于营业额”第(十一)款规定：“经中国人民银行、外经贸部和国家经贸委 批准经营融资租赁业务的单位从事融资租赁业务的，以其向承租者收取的全部价款和价外费 用(包括残值)减除出租方承担的出租货物的实际成本后的余额为营业额。 以上所称出租货 物的实际成本，包括由出租方承担的货物的购入价、关税、增值税、消费税、运杂费、安装费、保险费和贷款的利息(包括外汇借款和人民币借款利息)。”此规定结束了金融租赁公司 和外商投资融资租赁公司从事融资租赁业务时在营业税方面待遇不同的局面。但对租赁有关的税收政策还存在较大争议。

    此外，在海关法、民航法、外汇管理条例等法律法规中，也涉及到融资租赁的有关规定。

    总的看，这些法律、法规、规章的制定和实施对我国融资租赁业二十多年的发展起到了 积极的促进作用，但也存在一些问题。一是在法律层面只有一部合同法其中的一个专章，其 规定仅限于合同范畴，篇幅较小，无法涵盖融资租赁交易的所有法律特征，对交易部分只做了原则性规定，缺乏可操作性，对最高人民法院的司法解释有很大的依赖性。二是一些规范 性文件的法律层次较低，涉及监管内容最为集中的《金融租赁公司管理办法》和《外商投资 租赁公司管理办法》两个管理办法最多只能算是部门规章，缺乏足够的法律效力，而且在一些应当协调一致的方面却彼此不相协调。三是会计税收等方面的规定在实际操作中存在较多的争议，特别是税收政策矛盾较多，有待进一步梳理和完善，确定一些基本的原则。因此，制定一部专门的融资租赁法是非常必要的，这对于加强行业监管、促进融资租赁业健康发展是必需的。

    四、我国融资租赁业存在的主要问题

    尽管融资租赁业在我国经济生活中正在逐步发挥重要作用，但是，由于我国融资租赁业自身以及赖以生存和发展的外部环境方面存在诸多问题，我国融资租赁业远未达到应有的规模，不能适应国民经济发展的需要，这些问题亟待解决。

    (一)观念落后、信用基础差、对融资租赁业认识不足

    社会上特别是许多生产经营者对融资租赁缺乏了解和正确的认识，有些人还没有从“小 而全”、“大而全”、“重买轻租”传统观念的影响下解脱出来，只看重设备的所有权，没有正 确树立所有权与使用权可以分离的思想，没有认识到融资租赁比购买更经济、更方便、更实惠。由于我国市场经济发育尚待完善，市场无序现象突出，加之一些相关人员法律意识淡薄，有的根本无信用可言，致使欠租现象一度严重，扰乱正常经济秩序，不少人对融资租赁心有余悸。

    (二)管理不够有力、法制不够健全

    目前融资租赁业由不同部门分别实施监管，这是逐步形成的， 当前也只能如此，但作为 一个行业来讲，行业的主管部门应当是一个。行业主管部门不明确的局面，对融资租赁业的 发展极为不利。商务部制定的R》L商投资租赁公司管理办法》和中国人民银行(现为银监会)制定的《金融租赁公司管理办法》以及其它一些相关文件，尽管发挥了一定的积极作用，但 这些规定的层次较低，仅相当于部门的红头文件，没有法律效力。整个业态缺少专门的法律 进行规范，有关的法律规定散见于合同法等法律之中。一些相关部门由于多方面的原因，工作开展比较滞后，如统计部门没能将融资租赁作为独立业态进行统计，这方面的统计数据极为缺乏，不利于融资租赁业务的正常开展。

    (三)市场发育不足、企业效益较差

    融资租赁市场发育不足，信息不通畅。融资租赁企业规模大多偏小，经营不够规范，资金来源渠道单一，且融资成本较高，经营方式不够灵活多样，经济效益较差。特别是1996年以后，银行从融资租赁企业撤出股金后，至今也没有重新进入，成为我国融资租赁企业难以做大做强、发展缓慢的一个重要原因。尽管融资租赁业态在中国已出现20多年了，但总体发展缓慢，不但远远低于经济发达国家，而且也低于许多发展中国家，与我国在世界经济中的 地位不相称。

    (四)理论研究滞后、相关人才缺乏

    在全球经济一体化的进程中，我国融资租赁业面临挑战。这一进程对我国融资租赁理论 研究和从业人员的素质提出了更高的要求。融资租赁业的发展需要大量的懂经济、管理、法 律、金融、外贸等知识的复合型、高素质人才，而目前的经营管理人员中，有些需要知识更新，大多数没有经过必要的业务培训，不具备系统的专业知识，合格人才特别是高级经管人才严重缺乏的问题突出。

    应当采取切实有效的措施，解决融资租赁业存在的问题，特别是要加强法制建设，这样才能充分发挥融资租赁业在推进市场化进程、盘活国有资产、优化资源配置、满足企业技术 改造的需要、提高企业技术水平、促进中小企业发展、引导消费、增加就业等许多方面的积极作用。

    第二节 对融资租赁业监管的必要性

    对于融资租赁业是否需要监管的问题，长期以来一直存在较大分歧。一种意见认为，融 资租赁业属于金融行业，融资租赁公司属于金融机构，其业务经营活动具有较强的金融风险，必须接受严格的金融监管。另一种意见认为，融资租赁属于商业服务业，融资租赁公司和普 通工商企业一样，不应对其进行严格监管。从国外情况看，对融资租赁业的监督管理，国际 上并没有一个统一的标准，各国都是根据本国的实际情况自行决定。结合我国国情和融资租赁业发展现状以及存在的主要问题，对融资租赁业进行适度监管还是非常有必要的。

    一、融资租赁不同于普通工商及服务业，需要对其进行一定程度的监督管理

    与一般行业相比，融资租赁可以说是一种非常特殊的业态，既具有较强的金融性，又具备明显的服务贸易特征，而且该行业发展极为迅速，业务模式千变万化，灵活性和创新性都很强，用传统的行业定位思想已经无法对其进行明确的划分，相应地，其监管问题也变得较为复杂。

    (一)监管目的是为了防范和化解风险

    对于任何一个行业来说，对其实施监管都是为了防范可能存在的风险及其隐患，以此促 进该行业的健康发展。与普通工商及服务业相比，融资租赁业确实存在着一定的风险及其隐患。首先，从资金量来看，融资租赁是一种名副其实的“资金密集型”业务，其正常经营所 需的资金量可能相当惊人，单笔交易动辄几百、上千万美金，有时候甚至会上亿(如：飞机租赁)，如此大规模的资金运作难免会伴生相应的风险。其次，从资产负债比来看，融资租赁企业的运营资金绝大部分来源于外部资金(目前中国的融资租赁企业的运营资金绝大部分来 源于银行贷款)，其风险资产可以达到自有资产的几倍甚至十几倍以上，这与一般工商企业的最高资产负债比(1：1左右)相比较，要高出很多。这种状况是由融资租赁的经营特点所决定的，因为如果没有如此之高的资产负债比率、或者说“杠杆比率”的话，开展融资租赁业 务就无利可图，该行业也就失去了生存空间。而较高的资产负债比也是可能引发风险的一个主要来源。第三，从专业技能方面看，融资租赁需要特殊的专业知识，既有别于一般工商管理，又与银行业务和金融业务截然不同。开展融资租赁业务需要经过专门培训的有资质的经 营管理人才，绝非普通人士或仅具有金融业从业经历的人员能够胜任的。最后，从实践角度看，融资租赁公司在发展过程中也确实发生过这样或那样的问题，或多或少地对经济运行、特别是金融运行产生了一定的负面影响，在一定程度上制约了该行业快速健康发展，这方面的教训绝不能轻易忘记。因此，对融资租赁实施监管是必要的。

    (二)监管程度一定要适中

    但同时也必须看到，监管程度应与风险等级相匹配，对融资租赁的监管程度不应该过于严格。毕竟，融资租赁的风险程度有限，特别是在与银行等金融机构相比较的情况下，融资租赁的风险要低于银行业和金融业。第一，出租人始终对租赁物拥有绝对的所有权，所有权 对出租人的保护程度要比银行贷款和分期付款等融资方式中抵押担保权对出资人的保护程度 高得多。一旦出现承租人违约的情况，出租人可以行使对租赁物的取回占有权(尽管在实践 中可能会面临很多困难)，从而会大大降低出租人可能遭受的损失。第二，融资租赁“三方主 体、两份合同”的典型特征从交易结构上确保了出租人提供的资金将被用于购买指定的标的 物一一即承租人选定的设备，而无法用于其他用途，这可以防止承租人滥用资金，从而保障了出租人资金的安全性。这与银行贷款相比，资金运用的风险大大降低了。第三，由于出租人承担了部分资产风险，与仅承担信用风险的银行贷款人相比，出租人受损害的程度会相应 的减轻。随着融资租赁业的发展，出租人越来越多地承担了资产风险，如残值处理、开发二手设备市场、提供各种服务等。承担的资产风险越多，出租人受保障的程度就越高，融资租赁可能产生的风险也就越小。最后，也是最为重要一点，就是融资租赁公司的资金来源不涉 及公众储蓄存款。包括我国在内，世界上绝大多数国家目前都禁止融资租赁公司直接吸收公众储蓄存款。除了具有银行背景的融资租赁公司之外，厂商租赁和独立的融资租赁公司的资金来源渠道与普通工商企业基本无异，主要包括企业自筹、银行贷款、发行企业债、资本市场上市直接融资、资产证券化等方式。只要不涉及公众储蓄资金，就不会引发系统性金融风 险，这也是融资租赁公司与银行在风险防范方面的最大区别。总之，融资租赁的风险水平决 定了对其监管的程度不应过严，特别是不应该采用与银行标准相同的严格的金融监管。事实证明，过于严格的金融监管不利于融资租赁业的健康发展，限制了其灵活性和创新，而这恰恰是该行业生存与发展的最大动力之一。

    (三)国际借鉴

    在监管方面，各国依据本国国情对融资租赁业实施监督管理，具体做法各不相同。同一个国家，在不同阶段也有不同的做法。就监管程度而言，大致可以划分为市场调控、适度监 管和严格监管三种类型。市场调控模式以美国和英国为代表，主要是通过发挥市场机制的作用规范融资租赁企业依法经营和运作，监管当局对融资租赁企业基本不实施任何监管。适度监管模式实际上是一种间接监管，以德国和日本为代表，即通过监管投资于融资租赁企业的 母公司(通常为金融机构)从而实现间接监管融资租赁企业。直接监管模式一般都将融资租 赁视为一种金融衍生产品，对融资租赁企业本身实施同银行一样的、直接的、严格的金融监管，典型国家为法国、意大利、西班牙、巴西和韩国。国外对融资租赁监管的共同特点是，在适度监管和直接监管型中，由于金融背景的融资租赁企业的金融性质更为明显，所以对这些企业的监管较为严格。对于独立的、厂商背景的融资租赁企业，基本不实施监管，更多地发挥市场调控的作用。

    可见，对于融资租赁的监管问题，国际上并没有一个统一的定论，各国都是根据本国实际情况因地制宜。成熟市场经济国家的实践已经证明，即使不对融资租赁实施任何监管，该业也能够顺利发展。但是，在某些新兴市场中，融资租赁尚需经历一个被监管的阶段，以使融资租赁成为一项值得信赖的产品，使融资租赁业成为一个可以独立生存的行业。就我国而言，综合考虑各方面的情况，融资租赁在现阶段还是需要被监管的。但监管的程度一定要适中，不能过于严格，以免制约该行业的快速发展。

    二、具有银行背景的融资租赁有特殊性，需要对其实施适度的金融监管

    在世界范围内，随着金融市场迅速发展，金融产品不断创新，银行进一步深入融资租赁 业，促进了这一业态的发展。具有银行背景的融资租赁在我国被称为金融租赁。目前，我国 不允许银行资金投资入股融资租赁业，这是我国融资租赁业发展缓慢、难以做大做强的一个重要原因。银行背景的融资租赁企业具有许多优势，如有稳定的资金来源等。银行背景的融 资租赁具有明显的金融性，应对其实施严于非银行背景的厂商租赁和独立融资租赁公司的适度金融监管。

    (一)具有银行背景的融资租赁的发展历程

    与我国融资租赁业大致经历了三个发展阶段对应，具有银行背景的融资租赁的发展，可以划分为三个阶段，每个阶段的起始时间也相差不大。

    第一阶段。陆续成立了7家公司，并先后发放了金融许可证。这一时期的主要特点是，我国处于改革开放的初期，中国人民银行拥有中央银行的地位是]984年确定的，现代意义上的“金融监管”概念还没有建立起来，无论金融监管部门还是企业，对融资租赁还缺乏正确的了解。从企业情况看，这些公司都是国营企业，能够踏踏实实做融资租赁业务。从社会信用环境看，赖账不还的现象很少，租金的回收率很高。从法律环境看，除缺少金融法律法规外，业务经营所需的合同法等法律也没有制定出来，一些基本的经济制度尚待建立。

    第二阶段。这一时期国家对经济的计划管制逐渐放松，1990年以后，金融行业迅猛发展，但从业者的风险意识远未建立。同时，法制建设仍然严重滞后，税收和会计制度也不尽合理。 这一时期的主要特点是，监管者对融资租赁的认识与前一阶段相比并无明显进步，重批轻管，缺乏有效监管手段，对由此带来的严重后果也预料不足。金融租赁公司的数量增长较快，从]981年7月首家由中资股东组成的“中国租赁有限公司”成立(]987年领取的金融许可证)到]996年，经中国人民银行批准设立的金融租赁公司共16家。金融租赁公司的存款余额和资 产规模也急剧扩张。但是，违法、违规经营屡见不鲜，放弃融资租赁主营业务的现象也很遍，致使融资租赁企业与一般的非银行金融机构没有大的差别。随着金融租赁公司隐含的风 险全面爆发，广东国际租赁有限公司，海南国际租赁有限公司、武汉国际租赁公司、中国华阳金融租赁有限责任公司由于严重资不抵债、大量到期债务不能支付而相继被撤销，其余的公司基本上是惨淡经营，全行业进行清理整顿。

    第三阶段。经过清理整顿，]997年后有4家公司被陆续撤销。2000年6月《金融租赁公 司管理办法》公布后核准的金融租赁公司有12家，目前一半以上停业。目前这12家金融租赁公司中几乎没有银行的股金，严格说来不能算是有银行背景的融资租赁公司。经批准兼营融资租赁业务的机构有信托投资公司59家、财务公司74家、资产管理公司4家，这些公司虽然具有从事融资租赁业务的资格，但业务量很有限。

    经过多年来实践经验的积累，失败教训的总结， 并不断借鉴国外的先进经验，为今后具有银行背景的融资租赁健康、快速发展奠定了基础。

    (二)应当允许银行从事融资租赁业务

    我国原本就不多的规范的融资租赁企业中，具有厂商背景的融资租赁企业更少，而真正 具有银行背景的融资租赁企业又几乎不存在。这两类融资租赁企业在经济发达国家的融资租 赁市场中发挥着主力军作用。例如，在德国租赁企业联合会的]97家会员单位中，具有金融 背景的融资租赁公司数量占30％，业务量占40％；具有厂商背景的融资租赁公司数量占]4％，业务量占49％。

    有银行背景的融资租赁公司也曾经占据我国融资租赁市场的主导地位。我国引进融资租 赁的目的之一，就是通过融资租赁融通资金并开辟利用外资的渠道。1996年以前，我国工、农、中、建四大银行以及中信实业银行、交通银行、中国投资银行等都在融资租赁业投资入股。日本三和、富士、樱花等银行，德国德累斯顿银行、意大利商业银行、英国标准渣打银行、法国兴业银行等世界著名的银行也都投资入股了我国的融资租赁业。这些国内外的银行股东大多数重合同、守信用，注重社会责任，促进了我国融资租赁业的发展。

    有银行背景的融资租赁公司具有许多优势。一是品牌效应的优势。例如，若批准中国工 商银行设立融资租赁公司，因为中国工商银行这个品牌对广大客户来说是非常重要的，传递出实力雄厚和可以信任等信息，因此有利于建立较大的客户基础。二是业务网络的优势。商业银行有强大、广泛的销售网点，融资租赁公司可以借助这些销售网点建立自己的业务网络。三是分享设施的优势。有银行背景的融资租赁公司，有可能分享母银行的基础设施和行政后 勤服务等，有效降低运营成本。四是资金优势。市场经济发达国家一般资本市场也相当发达，融资租赁公司除了银行贷款外，更多的是在资本市场通过商业票据、债券、收益型基金、资产证券化等多种渠道募集资金。我国目前融资租赁公司主要依靠商业银行贷款，资金来源渠道单一，且融资成本较高，但是，根据银监会的有关规定，有银行背景的融资租赁公司资金 来源渠道可以更宽一些，如允许在银行间市场进行同业拆借等。当然，目前这些规定还只是 纸面上的东西，受到银监会监管的融资租赁公司尚未被批准执行这些规定。这种不正常的状况不会持续下去，在改变这种状况的过程中，以有银行背景的融资租赁公司承担更多、更重的责任为宜。

    银行主要可以两种方式进入融资租赁业。一种是直接方式。银行内部设立融资租赁机构，直接开展具体业务工作。据了解，目前世界上约有三‘分之一的经济体不允许银行以直接方式 从事融资租赁业务，主要是因为不利于创建行业内的公平竞争环境，我国融资租赁市场远未得到充分发展，存在的问题也很多，银行似不宜以直接方式进入融资租赁业。另一种是间 方式。银行以设立子公司或其它相对比较独立的间接方式进入融资租赁行业，但其本身并不直接从事具体业务。采取这种方式，使融资租赁公司与母银行之间保持距离，有利于确保银 行体系的安全，避免银行经营理念对租赁业务的干扰和影响，促进融资租赁行业内的平等竞争和整个行业的发展。据了解，目前世界上不允许银行设立子公司从事融资租赁业务的事例较为罕见。根据我国的现实状况，银行以设立子公司的间接方式进入融资租赁业较为稳妥。

    目前，银行重新进入融资租赁业的条件已经基本具备。首先，银行从事融资租赁业务，法律方面的禁止规定是可以突破的。第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了商业银行法(修正案)，修订后的该法第43条虽然规定商业银行不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但留有一个政策出口，明确国家另有规定的除外。只要国家有关部门积极开展工作，存在着国务院批准银行从事融 资租赁业务的可能性。其次，金融混业经营不仅被越来越多的市场经济发达国家所采用，而且在中国也显示出松动的苗头，前不久商业银行已被批准从事设立基金管理公司试点，这说明原有禁区有可能在金融实践中被突破。

    (三)具有银行背景的融资租赁企业的监管问题不容忽视

    目前，我国几乎不存在真正具有银行背景的融资租赁企业，主要由于分属不同部门管理和历史沿革，在融资租赁之外又出现了金融租赁。目前状况下，金融租赁与其它融资租赁在 监管方面不应加以区别。通过金融改革，当银行重新投资入股融资租赁业，金融租赁企业也 就真正成为具有银行背景的融资租赁企业了，届时的金融监管问题也就不能忽视了。

    对具有银行背景的融资租赁企业是否实施金融监管，取决于一国的国情和金融自由化的 程度。我国尚属金融管制较为严格的国家，如在涉外金融方面，尽管经常项下已放开，但资本项下始终没有放开，这主要是因为我国还面临着在放开资本项下的同时是否能够进行有效调控的风险。另外，我国发展社会主义市场经济的历程较短，对市场经济远未驾轻就熟，特别是一些违法、违纪现象不断发生。融资租赁在中国的认知度不高，一些公众甚至官方机构往往把具有银行背景的融资租赁看作是金融体系内类似于银行的机构，尽管这类融资租赁公司并 不吸收公众存款，但其运营中的失误可能有损公众对银行的信心。个别控股股东的道德风险很严重，操纵具有银行背景的融资租赁公司恶意经营，通过种种关联交易手段大量套取资金的现象屡见不鲜。例如，分别被德隆系、拓普系控制的融资租赁公司形成了几十亿元到期不能支付债务，致使局部地区金融秩序混乱，已危及这些地区的社会稳定。国有资产所有者缺位，缺乏投资约束，如果不予控制，很多国有资产可能会蜂拥而上，扰乱市场秩序，造成资源的极大浪费。

    当然，对具有银行背景的融资租赁公司的监管也应当适度。银行之所以在世界范围内都被严格监管，最主要的原因是银行吸取公众存款，国家必须对公众财产负责。尽管具有银行背景的融资租赁公司或多或少有一些金融行为，但不吸收公众存款，仅凭此点就不应该对具有银行背景的融资租赁公司实施等同于银行的监管。

    三、小结：适度监管

    综上所述，融资租赁需要监管，以防范可能发生的风险。但监管的程度一定要适中，对于普通融资租赁企业，绝不能按照银行的标准实施严格的金融监管。对融资租赁业进行适度监督管理，使融资租赁企业既能够高效运营，又能够有效防范金融风险。经验表明，适度监管对融资租赁在新兴市场国家的健康发展有一定的促进作用，而严格的监管则会制约该行业 的发展。

    但是，对于具有银行背景的融资租赁公司的监管则另当别论，鉴于其与银行关系密切，能够更为容易地动用公众储蓄资金，金融性更为突出，潜在的金融风险更大，因此需要接受 严于一般融资租赁监管水平的金融监管。但对具有银行背景的融资租赁公司的金融监管的程度也应是适度的，毕竟它与接受公众存款的商业银行和受人之托、代人理财的信托以及证券和保险等金融机构相比，还是有很大区别。

    第三节 对融资租赁业监管的主要内容

    对融资租赁业实施监督管理应当遵循依法、公开、公正、效率的原则。

    一、对融资租赁业实施适度监管的主要内容

    借鉴国际经验并结合国情，对没有银行背景的融资租赁企业的监管内容包括：第一，市场准入。包括设立审批和最低注册资本金。融资租赁业带有较强的融资性，如果不严格准入容易造成市场混乱。而且，如果从原来的严格审批制直接转变为全面放开市场准入，有可能造成因缺少合理过渡而阻碍融资租赁市场建立健全良好的交易秩序的结果。此外，设立审批也是为了便于税务征管。第二，风险控制。主要是控制资产负债和兼营他业的比例。

    (一)市场准入

    第一，行政许可。一般有两种形式：一种是登记备案制，一种是审批制。前者仅作简单 的登记，而后者则要审查申请材料是否附合标准。进一步地，登记备案式许可通常需要向监 管当局提交的材料包括公司经营管理者名单、公司地址和通讯方式，以及公司的股权结构等。还需要提供一份对公司计划开展的业务类型进行简单描述的文件，但这更多地也是为了通告 目的，而不是公司能够依法从事业务活动范围的限制。还可能被要求声明承诺管理层中没有人有过欺诈、盗窃挪用以及其他类似罪名的犯罪记录。在这种情况下，获得营业执照所需的 唯一标准就是最低注册资本金。与此相对，审批制许可在申请过程中，除了必须提交与备案 式许可相同的信息之外，还将对公司高管人员在金融领域内的从业经历进行细致的业绩考评，目的是对其作为出租人进行资格认定。具体的经营计划和操作模式也可能被监管当局要求提交。许可在新兴租赁市场中不失为一种明智的做法，这绝不仅仅是走过场，而是要确保企业家承诺严肃认真地从事租赁业务。

    第二，最低注册资本金。为了确保融资租赁公司能够生存和健康发展，监管部门应该建 立最低注册资本金制度。确定最低注册资本金的具体数额应当考虑以下两点：一是不同国家的公司法对申请注册不同类型公司(如独资公司、股份制公司、有限责任公司和外资公司等)所要求的最低注册资本金数额，二是金融类企业最低注册资本金数额。如果允许融资租赁公 司吸收公众储蓄存款，那么就应该要求融资租赁公司持有传统的银行金融牌照，则最低注册 资本金将与开办一家银行相同。如果不允许融资租赁公司吸收公众存款，则最低注册资本金不必那么高，但还是要高于一般工商企业。

   (二)风险控制

    第一，资产负债比例。融资租赁是一项资金密集型行业，其主要功能是向承租人提供融 资。实践证明，完全依靠自有资金，融资租赁企业是无法生存下去的，必须大量依赖外部资 金运营才能盈利。因此，融资租赁必然是一个高负债的行业。一般工商企业资产负债率通常 在1：1左右，即一倍的资产只能借一倍的负债；而融资租赁企业的资产负债率通常要高于一般工商企业，包括或有负债在内的风险资产要达到自有资产的几倍、甚至十几倍以上。允许融资租赁企业高负债运行，是对融资租赁行业特殊性的认可，也是对该行业最大的支持。但这个比例也不能无限制地高上去，必须设定一个范围，其上限至少不应超过银行类金融机构 的资产负债比例，以免带来不必要的风险。一般认为，这个比率在1：15左右为宜。

    第二，主营业务比例。为了确保融资租赁企业集中精力开展融资租赁业务，避免出现融 资租赁企业向其他行业投资等“不务正业”的现象，特别是要杜绝利用“融资租赁外壳”从 事套取银行资金等不法行为，需要规定一个融资租赁公司的主营业务比重。需要说明的是，这个指标是一个动态的概念，可能在某一时点上，这一指标被突破，但只要融资租赁公司在一个合理的考察期限内(通常为一年)保持一定的主营业务比例即可。同时，也要考虑到， 有时融资租赁公司也可能出现“被动投资”的情况，即当某笔业务发生问题、承租人没有能 力偿还租金时，融资租赁公司可能采取“债转股”的形式，将对承租人的债权转化为投资入股，以最大限度地避免损失。因此，主营业务比例不宜定的过高，以免制约融资租赁公司的业务发展。

    对于没有银行背景的融资租赁公司，只要把握好以上两方面，基本上就可以防范和化解其经营风险，保证融资租赁公司的健康发展。

    二、对具有银行背景的融资租赁企业实施严于独立的、厂商背景融资租赁企业的适度金融监管

    应当看到，我国的金融管制和资本管制相当严厉，管制的目的是试图加强资金的安全性， 管制的主要方式较多的是严格的行政禁令。同时，经济的发展要求资金、资本有更高的流动 性和盈利性，要求有更合理的交易环境和更高效的配置方式。我国在金融服务和监管方面还 需要进一步完善。一方面金融违规、违纪问题不断出现，特别是大案、要案较多；另一方面，资金融通和资本市场因管制过严而缺乏活力，相当多的企业特别是中小企业难以享受到满意的金融服务。这一老大难问题的存在，对于经济的发展包括融资租赁业的发展极为不利。融资租赁业的发展离不开金融的支持，这是显而易见的。应使融资租赁业既能够得到灵活、高效的金融服务，又能够有效防范金融风险，这是实施正确监管的原则。

    根据我国的现实状况，银行以设立子公司或向融资租赁公司投资入股的方式进入融资租赁业较为稳妥。对于银行参股的融资租赁公司，不加区别地都实施金融监管，是完全不必要的，不利于融资租赁业的健康发展。融资租赁公司的金融风险与银行对其投资的股金额成正比，股金超过一定比例，特别是当银行处于控股地位时，金融风险将明显加大。

    金融监管的内容，除了必须通过审批获取金融牌照之外，还应满足审慎性规范的要求。

    第一，最低资本金。这是指企业获准成立后，为了维持正常生产经营所需的最低资本数 额。最低资本金并非一成不变，应随着企业业务规模的变化及时调整。融资租赁企业的最低资本金要求应与银行有所区别。

    第二，单一客户风险暴露。这是指为了防范信用风险过于集中，应对单一客户(包括其 关联企业)的融资租赁业务量进行限制。对单一客户风险暴露比率的限制多有不同，从比较 保守的10％到比较放开的50％不等，一般在20％—30％左右。还应该指出的是，当银行向其附属机构或子公司贷款时，需要为其设定一个特殊的单一客户风险暴露比率，与一般的单一客户风险暴露比率有所区别。

    第三，内部交易。这是指向融资租赁公司的管理层提供融资租赁，更确切的说法是，向 融资租赁公司所拥有的或能够完全控制的(子)公司提供融资租赁。如果融资租赁公司没有 被允许吸收公众储蓄存款，特别是当其资金来源于私人投资而非公共募集时，那么滥用或违 规挪用资金的风险就大大降低了，对内部交易的控制也应适当减弱。

    第四，准备金制度。任何商业企业都有遭受损失的潜在风险，为此，所有审慎经营的企 业都会计提准备金以便应对。在金融领域，对银行提取准备金的要求是非常严格的。如果融 资租赁公司不吸收公众储蓄存款，提取准备金主要就是为了应对难以完全避免的呆坏账，这一点与一般的谨慎经营企业的做法没有区别，计提准备金的要求不应像对银行那样严格。

    第五，杠杆比例。杠杆比例是指公司的资产负债比例。在成熟市场经济国家，如美国，经营较好的融资租赁公司的杠杆比例通常为7：1。在快速发展的新兴市场国家，这一比例可 以达到10：1甚至15：1，当然，也有一些新兴市场国家的杠杆比例很低，仅有3或4：1。实践 证明，杠杆比例在15：1左右是谨慎的选择。

    第六，报告和审计制度。对任何监管体系而言，被监管者都必须向监管者提供信息。就融资租赁而言，除了提交一般性的反映业务经营活动的财务数据之外，还必须依照审慎性规 范的要求提供一些特殊信息，通常包括：损益表、资产负债表，以及相关的财务报表信息。这些报表通常由监管机构审查。外部审计由监管部门授权机构进行。审计是不定期的。

    三、违规处罚

    任何监管要想取得实效，就必须对违反规定的行为进行处罚，对于整个融资租赁行业来 说也不例外。通常，强制手段包括：发出书面警告、发出限期整改命令、停止或限制其特定的业务活动、罚款、暂时吊销或收回其营业执照。显然，最严厉的惩罚措施就是暂时吊销其营业执照或彻底取消其营业执照。

    对于具有银行背景的融资租赁企业的违法行为的处罚应更为严格。

    第四节 融资租赁业的监管部门

    在国外，政府金融监管部门或商务主管部门以及经济事务部门都可以成为融资租赁业的监管部门。我国的情况比较特殊，从历史沿革看，存在着由金融监管部门和商务部门分别监 管的现实，二者在市场准入门槛、监管程度等方面各不相同，这主要是由于具有银行背景的 融资租赁其金融性更为突出、其他的融资租赁其服务贸易性更为突出所致，在我国目前状况下，是不可能完全避免的。但是，融资租赁作为一个业态来讲，没有一个行业主管部门，是非常不正常的现象。行业主管部门应当是一个，行业管理诸多内容里的监管，具有金融背景 的融资租赁公司，应由金融监管机构负责。这样做有助于促进融资租赁业的健康发展。

    一、行业主管部门应是国务院商务部门

    融资租赁业虽然具有较强的金融性，但随着行业的迅速发展和业务模式的不断创新，其 商业服务性特征愈加突出。从我国实际情况看，融资租赁作为一个行业，有大量的与有关部 门的协调以及对地方的业务指导工作，特别是需要有统一的发展规划和政策措施。综合以上考虑，融资租赁业的行业主管部门以国务院商务部门为宜，由其对全国融资租赁业进行综合 、协调、指导、管理和服务，对整个融资租赁行业进行适度监督管理。将整个行业置于金融监管之下在世界上不多见，是完全不必要的，也不利于行业的发展。

    因此，建议在融资租赁法中明确规定：国务院商务部门是融资租赁业的主管部门。国务院商务部门对全国的融资租赁业实施监督管理，履行以下职责：(一)制订有关规章；(二)审查批准融资租赁企业及其分支机构的设立和变更；(三)监督检查融资租赁企业经营规则实 施情况；(四)负责行业统计；(五)对行业自律组织进行业务指导。

    二、金融监管部门负责监管具有金融背景的融资租赁公司

    应该看到，对具有银行背景的融资租赁企业的监管部门，是金融监管部门以外的部门难以替代的。例如，西班牙融资租赁业发展的初期，对融资租赁业的管理比较宽松的时候，其管理部门是经济与财政部，在加强监管几乎只存在具有金融背景的融资租赁企业后，其监管 部门随之转变为中央银行即西班牙银行了。这是因为金融监管部门更了解金融企业的运作，更知道怎样控制金融业务，在出现问题时显得尤为重要。因此，应当由银行业监管机构对银 行投资控股的融资租赁企业实施监管，国际上的做法也普遍如此。

    因此，建议在融资租赁法中明确规定：金融机构投资控股融资租赁企业由国务院金融监管机构进行监督管理，并授权国务院可以制定严于一般行业管理规定的规定。

    三、建立统一、多层次的监管体系

    在政府行政监管的同时，要充分发挥司法裁决和行业协会的作用，逐步建立统一的、多 层次的监管体系。

    1、司法裁决。运用各种司法手段，依法打击各种违法活动，保证法律法规的贯彻实施， 维护正常的经济秩序，这也是市场经济国家对融资租赁监管的重要补充手段。例如，通过司 法解释可以对法律中规定的比较原则、容易产生异议或歧义的、在审判实践中不具有可操作 性的内容与法条，依据国家权力机关授予的职权与规定的范围所作出的具体的、具有可操作性的说明，让各级法院和法官在审理具体案件时，适用具体地、统一地审判标准。而司法判 决作为确保法律贯彻实施的最后一道屏障，有助于规范和约束各当事人行为，对违约行为进 行处罚可以起到一定的震慑作用，维护法律尊严。

    2、行业自律。几乎所有开展融资租赁业的国家都有租赁协会，而且租赁协会会员的业务通常占据了该国租赁市场的大部分或绝大部分份额。美国、英国、德国、意大利、法国、 俄罗斯、瑞士、日本、韩国都有全国性的租赁协会，这些行业协会非常活跃。例如，美国设备租赁协会成立 于1961年，到目前为至，已拥有850个会员；德国租赁协会成立于1972年，有197个会员公司，占有大约90％的市场份额；意大利租赁协会有大约100名会员单位；俄 罗斯有两大租赁 协会，俄全国租赁协会位于莫斯科有10年的历史，会员有105个，俄西北租赁协会成立于1999年，位于圣彼得堡，现有会员46个，其中40个租赁公司，有90％为具有 银行背景；融资租赁协会有35个会员，会员业务的市场占有率达到90％；日本租赁业协会员在300个左右；韩国租赁业协会会员拥有30多个会员。各国都通过租赁协会对融资租赁业进行行业自律和协调，这是市场经济国家对融资租赁监管的重要补充手段，也是实行监管国家的必不可 少的监管层次。我国融资租赁业的行业协会的作用目前还没有得到充分的发挥。融资租赁做为一个全国性独立业态，至今没有一个全国统一的行业协会组织，更谈不上发挥行业自律的作用，这种现状应当尽快改变，充分发挥行业协会在政府与企业间的桥梁和 纽带的角色，两者相辅相成、异曲同工、殊途同归。

    第五节 立法建议

    如果以1980年作为我国融资租赁业的起始年，至今已有26年了。从世界范围看，起步 时间并不算晚，但发展状况不够理想，最主要的问题是整个行业相当弱小。对于融资租赁业 来说，尽管监管问题不容忽视，但是，“发展是硬道理”显得尤为重要。对有金融背景的融资租赁企业，应当实施金融监管，但应尽可能缩小金融监管的范围，而且金融监管要适度。对没有金融背景的融资租赁企业的监管，不属于金融监管，不能过紧、过严。这是提出立法建议的总的原则。

    建议在融资租赁法中规定： 国务院商务部门为融资租赁业的主管部门。

    建议在融资租赁法中规定：金融机构投资控股融资租赁企业，由国务院金融监管机构实施监督管理，监督管理办法由国务院制定。融资租赁法是一部对整个融资租赁行业进行规范的法律，具有金融背景的融资租赁具有一定的特殊性，主要体现在监管方面，应在法律之外另行制定层次较高的规范文件。

    需要说明的是，在建议制定的条款中，之所以将投资主体扩大为金融机构而不是仅限于银行，是因为融资租赁立法既应当立足当前现实情况，针对融资租赁业务本中进行规范，主要放眼长远，为将来多种形式的金融机构介入融资租赁业留有余地，不设置障碍。经济发达 国家融资租赁企业的资金来源非常广泛，发展中国家一般只有银行贷款以及从一个初级的发展不充分的资本市场中募集。尽管目前我国连银行资金都不允许投资入股融资租赁业，但不能排除不久的将来，随着金融改革步伐的加快，企业可以通过发达的资本市场以多种形式募 集资金。随着企业拓宽融资渠道，监管部门也不能仅限于银行监管部门，应由国务院金融监 管机构实施监督管理。